2020年3月17日晚，法律硕士学院通过腾讯会议直播方式举行了“‘抗疫’背景下的法律问题专家系列讲座第三讲——中国的应急法”讲座，主讲人为中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任，法治政府研究院教授、博士生导师林鸿潮。本次讲座由法律硕士学院副院长刘智慧教授主持，法律硕士学院各年级学生以及多位校内教师在线观看了讲座。讲座在直播同时还进行了全程录制，因课程冲突无法按时观看直播的同学可以通过学习通上传的录播课程进行回看。
讲座伊始，刘智慧老师为大家介绍了林鸿潮教授。林鸿潮教授是国家应急管理政策法规标准智库专家、国家卫生应急体系建设指导专家、北京市应急管理局咨询专家。曾参与《突发事件应对法》起草的研究工作，是《北京市实施<突发事件应对法>办法》《生产安全事故应急条例》的主要执笔人之一，目前正承担《应急管理法》《应急救援组织法》《自然灾害防治法》的起草研究工作。新冠肺炎疫情的爆发与防治打破了社会正常秩序，也引发了很多法律问题。
林鸿潮教授从应急管理的角度与大家分享了他自疫情发生后对于几个相关法律问题的思考。
首先，林鸿潮教授简要介绍了中国与西方应急法的不同起源。由于历史与文化基础不同，西方国家的应急法起源于战争民防，经过第一次世界大战和第二次世界大战逐渐建立起以战争民防应急制度。而追溯中国历史可以看到，对自然灾害的治理是中国自古以来每个朝代都难以避免的问题，新中国成立后也非常重视对洪涝、地震等灾害的防治，因此中国的应急法起源于防灾救灾。
林鸿潮教授讲述了现代中国应急法的形成过程。中国早期并不存在整体上“应急管理法”或者“突发事件应对法”概念，而是分散于各个领域的立法，主要包括自然灾害法制、事故灾难法制、公共卫生法制和社会安全法制。林鸿潮教授对以上四大领域突发事件的特点、责任部门以及对应的预防和治理措施进行了分析。2003年的非典疫情这一标志性历史事件促使中国应急法的体系发生了改变。林鸿潮教授认为，非典爆发事件提出了两个法治问题，即综合化需求和紧急状态。一方面，非典虽然属于传染病的一种，但非典的防治不仅仅是一起公共卫生事件，还涉及到交通、教育、出入境管理、社区管理等多个方面，需要多部门联合起来共同应对。但是，当时应对公共事件的法律法规中主要规定了卫生部门的职责，而对其他部门职责基本没有设定，对政府统筹、联合联动抗击非典的工作来说是一种法律上的缺失，由此提出了制定应对突发事件的综合性法律的需求。另一方面，在非典防治期间整个社会秩序发生了重大改变，在当时却没有紧急状态制度为政府采取的限制人身自由措施提供法律上的依据，适用戒严制度也并不合适，因此提出了建立紧急状态制度的需求，并纳入了十届全国人大立法计划中。但在《紧急状态法》制定过程中有意见提出，类似非典级别的事件发生是非常罕见的，以此专门制定一部法律的适用性不高，反而大量没有达到非典级别的突发事件需要应对，因此最终《紧急状态法》并没有出台，而是制定实施了《突发事件应对法》，建立起适用于所有类型的突发性事件，由政府综合统筹的全过程应急机制。
随后，林鸿潮教授对2007年《突发事件应对法》颁布实施以来至2017年党的十九大召开这十年间发生的标志性事件进行了梳理，分析这些突发事件对应急体制产生的新挑战，认为《突发事件应对法》在面临新挑战时存在局限性。2017年底党的十九大召开后，在国家机制改革的大背景下，应急体制也开始进行改革，2018年组建应急管理部，并提出以一部应急管理法为基础，安全生产法、消防法、自然灾害防治法和应急救援组织法四部法律为主干，各类突发事件分别制定细化的专门法律的立法构想。2019年11月29日中央政治局集体学习上，习近平总书记发表讲话，对应急体系建设作了详细阐述，明确提出制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、危化品安全和国家消防救援人员五个方面的法律法规。
本次新冠肺炎的爆发正处于在国家应急管理体制改革和能力现代化建设的背景下，林鸿潮教授通过对两个多月来的新冠肺炎防疫工作的反思，提出应急法制体系应该重视的几个问题。第一是应急法的实施机制问题。层层上报批示的常规官僚制结构导致疫情信息上报的缓慢和错漏，延误了最佳防控时机；大规模政治动员能够使防控措施被迅速落实，但其巨大惯性可能造成严格防控措施的过度持续，复产复工推进不够顺利。他建议建立预决策机制，以根据应急预案规定的应对措施作为应急法的主要实施机制，官僚制退居为纠错机制，政治动员作为支撑保障机制。第二是紧急状态法缺失的问题。虽然各地启动一级相应，但并非宪法上规定的宣告进入紧急状态，现行的法律规定采取的应急措施都是针对特定场所和人员的风险控制，而非针对一般人和一般场所，政府部门采取的一些严格限制措施没有明确的法律依据。而紧急状态的宣告不仅能够为特殊的防控措施打开合法性空间，也有利于凝聚起社会公众对法律秩序已经改变的共识。因此，建议将《突发事件应对法》修改为《紧急状态法》。而由于作为综合性法律的《突发事件应对法》内容的抽象性不利于具体实施，建议在坚持该法预防为主、属地管理和综合协调等基本原则的前提下，将该法的功能分解到自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全各领域的“半综合法”去承担。第三是应急管理机构再改革问题。林鸿潮教授认为应急管理机构改革有考虑不够周密之处，以前政府应急办的日常协调功能职能在机构改革后缺失，建议设立常态化的应急管理委员会，依托应急管理部门设立负责日常工作的办公室。
刘智慧老师主持了提问环节，师生们积极提问。针对老师和学生提出的紧急状态法如何授权政府部门行使权力，民商法在应急法机制中发挥作用的空间，民间力量与政府部门在救援活动中的协调等问题，林鸿潮教授一一作了解答。他认为，紧急状态下对政府部门的授权应当清晰明确，在宣布进入紧急状态后可以通过全国人大颁布临时法令采取非常措施；民商法方面可以以侵权机制为视角，对引发生产事故、食品安全、生物安全等造成大规模损害的突发事件提起集体诉讼来倒逼前端的防范工作，形成合理的风险分配；民间力量参与救援活动可以通过近期应急救援组织和应急物资保障方面的立法，一方面对救援队伍和人员的定位、职责以及与政府部门对接作出明确规定，另一方面建立起统一的应急物资保障体系，保证物资的高效调配。
最后，刘智慧教授代表法律硕士学院对林鸿潮教授以及参与讲座的朱晓娟、罗智敏等老师表示感谢，也希望同学们通过本次讲座对我国的应急法有更加全面和深入的了解。
文 刘晨旭
